Las Cuencas Hidrográficas Bonaerenses – Las Inundaciones en el Código de Aguas Bonaerense – Los Comités de Cuenca y las Comisiones Asesoras en la Provincia de Buenos Aires.
Resulta decisivo materializar en una acción pública, concertada y concreta, los conceptos y principios de políticas públicas para el ordenamiento hídrico territorial integral por cuencas hidrológicas para manejo y evacuación de inundaciones, la participación ciudadana «real» en las organizaciones de cuencas, multidisciplinariedad técnica para diagnóstico, planeamiento y gestión, amplio acceso público a la información, la gestión de aguas por cuencas y subcuencas como unidad mas allá de las jurisdicciones políticas administrativas y las particularidades normativas de cada una de las jurisdicciones involucradas; de lo contrario mantendrá trunca toda acción pública demorada por más de 20 años y sólo limitada a obras técnicamente parciales de soluciones temporarias impulsadas por la repercusión pública de fenómenos climáticos sin un abordaje de una acción pública integral tanto nacional como provincial y municipal en el marco de una «POLÍTICA DE ESTADO» superando una acotada y temporal «POLÍTICA DE GOBIERNO».
Un aspecto relevante, penosamente de baja consideración en la acción estatal de prolongada data, es el efecto de las inundaciones de suelos en producción agraria en sentido amplio (granos, carnes, leche); no sólo limitado a la ocupación hídrica de superficies agrarias por excedentes pluviales, sean temporarios o semi-permanentes por ausencia de sistematización hidráulica integral, sino los efectos de anegamientos o saturación hídrica de suelos, movimientos de las napas freáticas con efectos de salinización leves o severas, según sea la zona agroecológica que se considere, las cuales inciden en las propiedades físicas y químicas del suelo agrario y el deterioro de su aptitud productiva.
Resulta indiscutible que el suelo agrario es fuente directa de «creación de valor», sin proteger la fuente de creación de valor, resulta utópica cualquier política pública de «agregado de valor» en el ámbito agrario.
Paralelamente existe una lastimosa distorsión, en la percepción del imaginario social colectivo urbano, considerando que la producción agraria sólo beneficia al productor agrario; en realidad su actividad representa un positivo aporte a la actividad comercial y de servicios de los ámbitos urbanos del interior rural bonaerenses pero también, y fundamentalmente, a la balanza comercial argentina a través de las exportaciones de productos agrarios y los derechos de exportación, los ingresos fiscales que promueven tanto en el alto movimiento de capital de trabajo en compra de insumos, servicios comerciales, transporte, gravados con el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con alícuotas del 21% y el 10,5%, impuesto a las ganancias, a los débitos y créditos, a los que se agregan impuestos provinciales como los Ingresos Brutos y tasas municipales que indican , a setiembre de 2016, que el Estado participaba en la renta agrícola en el 65,4% (fuente: FADA), indicador si bien mucho mas bajo que al registrado hasta 2015 no por ello menos relevante comparado con los aportes fiscales de otras actividades económico-productivas.
-
Las Cuencas Hidrográficas Bonaerenses.
La Provincia de Buenos Aires comparte cuencas o regiones hidrológicas con otras provincias tales como la cuenca nº33 de los arroyos del sudeste de Santa Fe y norte de Buenos Aires; la cuenca nº 35 del Río Arrecifes que comprende parte los Departamentos General López y Constitución de la Provincia de Santa Fe y noreste de Buenos Aires; la cuenca nº 48 del Rio Salado que su naciente se ubica en el sur de Santa Fe y sudeste de Córdoba; la cuenca nº 61 ríos y arroyos menores con vertiente atlántica entre el sudoeste de Buenos Aires y el Río Chubut; la cuenca nº 95 del Río Quinto y arroyos menores de San Luis que comprende las provincias de San Luis, Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires; la región hidrológica sin drenaje superficial nº 96 que comprende territorios de San Luis, Córdoba, La Pampa y Buenos Aires; la cuenca nº 98 de la región hidrográfica “lagunera” del sudoeste de Buenos Aires que comprende parte del sudeste de La Pampa.
En la Provincia de Buenos Aires solo pueden considerarse cuencas jurisdiccionales la nº 36 de arroyos del noreste de Buenos Aires y comprende el Río Areco, el Arroyo de La Cruz, el Río Luján y el Río Reconquista; la cuenca nº 47 de desagüe al Río de La Plata hasta el Río Samborombón; la cuenca nº 49 zona de canales al sur del Río Salado de Buenos Aires; la cuenca nº 50 zona de arroyos del sudeste de Buenos Aires y la cuenca nº 51 de arroyos del sur de Buenos Aires.
Sobre la superficie total provincial de 307.571 km2, el 60% pertenece a cuencas interjuridisccionales y sólo el 40% corresponde a cuencas jurisdiccionales de tal modo que sólo con la ley 11.723/95 y el Código de Aguas bonaerense Ley 12257/99 resulta insuficiente, como así también será insuficiente el Fondo Hídrico Provincial Ley 10106/83 y modificatorias, para realizar un ordenamiento ambiental integral de cuencas en el territorio bonaerense y regular la gestión de aguas y suelos eficazmente.
Primordialmente deben mediar acuerdos o convenios interprovinciales, conformación de organizaciones de cuencas, con la asistencia del Estado Federal tanto técnica, jurídica como financieramente a través del Fondo Hídrico Nacional de Infraestructura Ley 26.181/06. (Acuña, Juan C. -III Congreso Nacional de Derecho Agrario Provincial – conferencia: «La Cuestión Agroambiental en la Gestión de Suelos y Aguas»)
-
Las Inundaciones en el Código de Aguas Bonaerense.
El Código de Aguas Ley 12257, sancionado el 9 de diciembre de 1998 y promulgada por Decreto 95, con observaciones a nueve artículos, en fecha 26 de enero de 1999, consagra. luego de un largo proceso un régimen de protección, conservación y manejo del recurso hídrico de la Provincia de Buenos Aires.
Se ha sostenido acertadamente que los códigos de aguas, en alta medida, tienen origen en el reparto del recurso cuando es escaso (Pastorino, 2014) y no fueron pensados ni sancionados para situaciones de inundaciones a ello puede agregarse el relevamiento de disposiciones de contenido económico para el uso de aguas públicas que se cuantifican sin previo inventario de aguas como el caso de las cuencas hidrogeológicas; las normas jurídicas en general y las agrarias en particular deben necesariamente atender el ordenamiento y gestión de cuencas hídricas, tanto de naturaleza hidrológica como hidrogeológica, considerando la realidad económica, social y ambiental territorial de las distintas regiones regidas por la realidad que la naturaleza y contingencias climáticas instala.(Acuña, Juan C. – Congreso Internacional de Códigos y Desafíos Jurídicos para la Crisis del Agua – conferencia «Cuencas Hidrológicas, Suelos Agrarios e Inundaciones en la Provincia de Buenos Aires»)
Es así que en el Código de Aguas Bonaerenses registra, en total, 186 disposiciones normativas, de las cuáles sólo 11 disposiciones normativas se dedican a la cuestión de las inundaciones y la función que debe cumplir la Autoridad del Agua.
El artículo 5º dispone como herramienta técnica la planificación hidrológica, entre otros objetivos, «…el mejoramiento integral de zonas anegables, las defensas contra inundaciones y sequías, para evitar la degradación de los suelos…a fin de dar cumplimiento a la planificación hidrológica se confeccionarán planes hidrológicos de participación y naturaleza multidisciplinaria»; en el artículo 6º se encomienda a la Autoridad del Agua (ADA) el deber de «…confeccionar cartas de riesgo hídrico en las se detallarán las zonas que pueden ser afectadas por inundaciones, atendiendo para su elaboración a criterios geomorfológicos e hidrológicos que permitan una delimitación planialtimétrica de áreas de riesgo…»; en los artículos 138º y 139º se refiera a «obras de defensa para contener el agua» y «contribuciones»; en los artículos 151º a 157º inclusive aborda las atribuciones y competencias de la Autoridad del Agua relacionado con vías de evacuación de inundaciones, anegamientos y demarcación de zonas de riesgo hídrico para la información pública y su registro catastral, también dispone la obligación de la Autoridad del Agua de publicar las recomendaciones de uso productivo de las zonas de riesgo y la evaluación de obras o sistemas hidráulicos de aguas arriba que pueden originarse en territorio provincial pero también en territorio de otras provincias cuyas aguas drenan o «derraman» hacia la provincia de Buenos Aires.
-
Los Comités de Cuenca y las Comisiones Asesoras en la Provincia de Buenos Aires.
Antes de su regulación por el Código de Aguas Bonaerense, la participación de los usuarios-contribuyentes y comités de cuenca con integración amplia, participativa y multidisciplinaria está propiciada por la ley provincial 11723/1995 de PROTECCIÓN, CONSERVACIÓN, MEJORAMIENTO Y RESTAURACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE EN GENERAL, dedicó en el Título III «Disposiciones Especiales», el Capítulo I «DE LAS AGUAS».
En su artículo 39º establece los principios que regirán la implementación de políticas públicas: a) Unidad de gestión, b) Tratamiento integral de los sistemas hidráulicos y los ciclos hidrológicos, c) Economía del Recurso, d) Descentralización operativa y e) Coordinación entre organismos de aplicación involucrados en el manejo del recurso y f) participación de los usuarios.
El artículo 40º dispone, entre otras, la responsabilidad de la autoridad pública provincial la realización de un catastro físico general para la celebración de convenios con organismos técnicos y de investigación con una visión multidisciplinaria; el artículo 43º , congruentemente con el principio de «unidad de gestión» dispone el deber de la autoridad provincial que «El tratamiento integral del recurso deberá efectuarse teniendo en cuenta las regiones hidrográficas y/o cuencas hídricas existentes en la Provincia. A ese fin se propicia la creación de Comités de Cuencas en los que participen el Estado Provincial, a través de las reparticiones competentes, los municipios involucrados, las entidades intermedias con asiento en la zona, y demás personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que en cada caso se estime conveniente.»; a la disposición del artículo 43º agrega, en el artículo 44º, un principio dispositivo central: «Cuando el recurso sea compartido con otras jurisdicciones nacional o provinciales, deberán celebrarse los pertinentes convenios …»
Sancionada la Ley 12257/1999 «Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires», en su Título III «De los Comités de Cuencas Hídricas y de los Consorcios»; a la fecha existen por Resolución de la ADA en su carácter de Autoridad de Aplicación del Código, 28 comités de cuencas formalmente constituidos pero funcionalmente parcialmente integrados, salvo excepciones; de baja a inexistente acción, la mayoría sin haber constituído la comisión asesora de cada comité de cuenca tal lo dispone el Código de Aguas y de baja a nula información pública completa de proyectos y planes de ordenamiento ambiental territorial que las leyes disponen.
Todas las fallas institucionales de funcionamiento deben ser relevadas y gestionada su normalización por la Autoridad del Agua, en cumplimiento de los deberes dispuestos por el Código y normas complementarias, a través de su Directorio, la Comisión Consultiva Multisectorial y con asistencia de las áreas y direcciones competentes que integran el organigrama funcional de la ADA.
El Código dispone el artículo 123º que los Comités serán integrados por un representante del municipio del área geográfica delimitada por la ADA, por el decreto reglamentario 3511/2007 se dispone respecto a la integración del Comité de Cuenca que «El representante municipal deberá ser designado por períodos no inferiores a un (1) año,estar facultado para adoptar las decisiones conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal y asistido, en todos los casos, por uno o más especialistas en la materia objeto de tratamiento, los que podrán reunirse en forma independiente.»
«Cada Comité tendrá un Presidente, y dos Secretarios, uno de actas, cuyos mandatos
serán anuales, elegidos por y entre los representantes municipales presentes, por
mayoría.»
«Una vez creado el Comité, la convocatoria a reuniones deberá ser realizada por su
Presidente, por iniciativa propia o a instancia de la AUTORIDAD DEL AGUA o de la
Comisión Asesora, mediante notificación fehaciente y con una antelación mínima de diez (10) días hábiles a cada una de las partes involucradas, quedando a cargo de los representantes municipales la convocatoria a los asesores técnicos.»
«Cualquiera de los convocados podrá, hasta cinco (5) días antes de llevarse a cabo las
mismas, comunicar a la Presidencia del Comité las cuestiones que solicita incorporar al
orden del día, las que por mayoría podrán excluirse o postergarse en su tratamiento,
dejando debida constancia en el Acta a suscribir.»
«La Presidencia tendrá a cargo la conducción de las reuniones, debiendo resolver cualquier
cuestión de orden o de procedimiento que se plantee.»
«El Secretario tendrá las funciones de relator y coordinación administrativa de las
reuniones, proveyendo lo necesario para su efectiva y eficiente realización. Estará a su
cargo, además, la elaboración del informe anual previsto en el artículo 121 del CODIGO
DE AGUAS.»
«El Secretario de Actas deberá llevar un libro de actas de reunión correspondiente al
Comité, rubricado por la Autoridad del Agua y foliado, de cada Comité, volcar allí las
actas de las reuniones dentro de los diez (10) días de celebradas y enviar copias a todos
los asistentes.»
«Las reuniones de Comité deberán celebrarse como mínimo, cada dos (2) meses. Frente a reiterados incumplimientos a las disposiciones del CÓDIGO DE AGUAS y su reglamentación en la materia, la AUTORIDAD DEL AGUA deberá convocar a los
representantes municipales que correspondiere a dar las explicaciones del caso, pudiendo requerir modificaciones en su conformación a fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos previstos en el CÓDIGO DE AGUAS, debiendo dejarse debida constancia de los criterios aplicados en ocasión de elaborar el informe anual.«
Respecto de la COMISIÓN ASESORA DEL COMITÉ DE CUENCA el artículo 124º del Código de Aguas establece: «El Comité será asistido por una Comisión asesora integrada por:
a) Un representante de cada organismo o sector administrativo, público o privado que ejerza funciones relativas al agua en el área de su competencia.
b) Un representante de cada organismo nacional o interjurisdiccional que ejerza funciones relativas al agua en esa área, invitado al efecto.
c) Un representante de cada consorcio que desarrolle su actividad dentro de la cuenca o región hídrica.
d) Representantes de los productores agropecuarios, la industria, el comercio y demás sectores económicos y sociales que desarrollen su actividad dentro de la cuenca o región hídrica propuestos por las instituciones de la región representativas del sector.»
Complementariamente, el decreto reglamentario 3511/2007 del artículo 124º dispone: «Comisión Asesora
Sin perjuicio del carácter no vinculante de las actuaciones de la Comisión Asesora queda
establecido que su convocatoria es un elemento constitutivo de la validez de las
actuaciones del Comité, conforme a las formalidades contempladas en el artículo
anterior.
La Comisión estará facultada para solicitar a la Presidencia del Comité o a la AUTORIDAD
DEL AGUA en subsidio, la convocatoria a reuniones de Comité en los términos previstos
en el artículo anterior.
Con arreglo al principio de subsidiariedad, la AUTORIDAD DEL AGUA deberá intervenir en
todos aquellos casos en que una Comisión Asesora inste su actuación a los efectos de
asegurar su más amplia intervención en relación a la gestión y manejo del recurso hídrico
dentro de su ámbito territorial. Ello, sin perjuicio de la atribución general de la
AUTORIDAD DEL AGUA de intervenir por iniciativa propia en su ámbito de competencia y
en los casos en que así lo considere procedente.
La Comisión Asesora tendrá un Secretario, designado por períodos anuales, que será
encargado de recibir las convocatorias a reuniones de Comité y ponerlas en conocimiento
oportuno de todos sus miembros. De la misma manera el Secretario tendrá la función de
convocar a reuniones internas y resolver aquellas cuestiones administrativas que pudiere demandar su funcionamiento.
El Secretario tendrá, asimismo, la función de verificar la personería de los miembros que
se postulen para integrarla y podrá en caso de así resolverse, representar los intereses
de la Comisión Asesora en las reuniones de Comité u otras que pudieren realizarse.
La integración de la Comisión Asesora prevista en el inciso (d) deberá asegurar la
participación de al menos un representante por cada Partido.»
El decreto reglamentario dispone también: «Art. 125: Carta orgánica.La AUTORIDAD DEL AGUA deberá establecer por vía de resolución una Carta Orgánica modelo tendiente a facilitar y estandarizar el adecuado funcionamiento de los Comité de Cuenca, debiendo contemplarse asimismo la integración y conformación de las Comisiones Asesoras.»
Definitivamente, la ADA como autoridad de aplicación del Código de Aguas posee atribuciones y competencias para diseñar las cartas orgánicas de los comités de cuencas, aprobar, controlar, vigilar y corregir desvíos tanto en la constitución, integración de las comisiones asesoras y funcionamiento de los comités de cuenca; éstos no son entidades autónomas ni pueden modificar las normas dispuestas por el Código de Aguas y normas complementarias ni desconocer la Autoridad de Aplicación que es investida por el Código de Aguas a la ADA.
Conclusivamente, es deber, atribución y competencia de la Autoridad del Agua gobernar y controlar institucionalmente tanto la constitución, como la integración de los comités de cuenca y sus comisiones asesoras y posee facultades suficientes para exigir, además del regular funcionamiento de los comités de cuencas, la constitución y regular funcionamiento de las comisiones asesoras teniendo en cuenta que por imperio legal «Sin perjuicio del carácter no vinculante de las actuaciones de la Comisión Asesora queda establecido que su convocatoria es un elemento constitutivo de la validez de las actuaciones del Comité»; es decir que las decisiones que pueda tomar un comité sin la participación de su comisión asesora es potencialmente impugnable ante la Autoridad de Aplicación del Código de Aguas y que desempeña la ADA, a través de la vía administrativa dispuesta por Ley 7647 (T.O.) y agotada recurrir a la vía Código Contencioso Administativo Ley 12008 (texto actualizado).
Abogado Juan Carlos Acuña 